[개설]

제주도는 뛰어난 자연환경과 동북아를 연결하는 탁월한 지정학적인 여건에도 불구하고 각종 인프라의 부족, 여타 자치단체와 동일하게 적용되는 자치권, 중앙정부 차원의 지원 부족 등으로 인해 제주도만이 가진 탁월한 장점을 살려내지 못하고 있었다.

2006년 2월 9일 국회 본회의에서 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」이 통과됨으로써 2006년 7월 1일부터 종전의 ‘제주도’는 ‘제주특별자치도’로서의 새로운 법적 지위와 명칭을 가진 지방자치단체로 출범하였다. 제주도는 ‘특별자치도’로서 자치입법권을 비롯하여 자치행정권, 자치조직·인사권 및 자치재정권 등 자치권이 강화되며, 다른 일반 지방자치단체와는 달리 교육자치 제도가 일반 자치에 통합되고 자치경찰제가 도입되는 등 선진적인 지방 분권 모델을 구축하게 된다.

「제주특별자치도특별법」에 의하여 부여되는 강화된 자치권을 통하여 제주자치도는 규제를 대폭 완화하고, 관광·교육·의료·청정 1차산업, 그리고 IT·BT 등 첨단 산업을 핵심 산업으로 육성하여 제주도는 ‘국제자유도시’로서 국가 발전에 이바지하게 된다.

[추진 배경]

1. 제주특별자치도와 국제자유도시의 정의

제주특별자치도를 규정하고 있는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에는 특별자치도에 대한 개념을 별도로 규정하고 있지 않다. 다만 제1조의 목적 조항에서 특별자치도의 개념을 유추할 수 있는 근거가 있다.

제1조에는 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장하는 특별자치도를 설치하여 실질적인 지방 분권을 보장하고 행정 규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성하고자하는 법의 목적이 명시되어 있다.

제2조에서 국제자유도시의 정의를 살펴볼 수 있는데 국제자유도시는 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위라고 정의하고 있다. 즉, 특별자치도는 제주국제자유도시를 완성하기 위한 법 제도적 실천 전략이라고 할 수 있다.

2. 추진 배경

제주도는 1960년대 이후 중앙정부가 도로·항만·공항과 같은 사회간접자본을 정비·확충하면서 경제가 본격적으로 활성화되고, 감귤 재배와 독보적 국내 여행지로로서의 위상을 최대한 활용하면서 1970~1980년대 빠른 소득 증대를 실현하였다. 그러나 경제 활동 기반이 상대적으로 협소한 분야에 집중되면서 제주 경제의 취약성 또한 높아졌다. 과거 수십 년 간 서비스 부문을 비생산적인 산업으로 보고 차별대우했던 정부 정책의 영향과 지역 관광업이 결집되어 기업화되지 못해 영세한 규모에 머물고 있다. 또한 1990년대 본격화된 해외 여행 자유화 조치, 농산물 개방 등 조치로 제주 지역의 관광 산업 및 감귤 시장의 침체를 가져왔다.

초기 제주 개발전략은 전적으로 중앙정부의 주도 하에 이루어졌으며 초기 계획의 최종 버전은 2001년에 종료된 제주개발계획이었다. 종료된 제주개발계획 후속으로 새 계획을 만드는 대신 제주 지역 주체들의 참여를 확대시키고 기존 계획의 보완을 통해 국제자유도시 개발계획을 마련하였다. 특히 참여정부 출범과 맞물려 동북아 중심 전략 추진에 초점을 맞춘 국제 개방 거점으로 국제자유도시가 구체화되었다.

참여정부는 새로운 시각에서 국제자유도시를 과감히 추진하기 위해 ‘분권과 자율’의 국정 원리에 입각하여 종전 한계를 뛰어 넘는 ‘자치 모범도시’로 육성하고자 고도의 자치권이 인정되는 획기적 분권과 국제 기준에 부합하는 규제 완화 및 핵심 산업 육성을 추진하였다.

[주요 내용]

1. 제주특별자치도

1) 고도의 자치권 확보를 위한 권한 이양

특별자치도는 자치권 범위, 구제 등에서 기존 지자체와는 크게 다른 새로운 광역자치제로 출범하였다. 특히 행정 체제를 기존 도, 4개 시·군의 자치 2계층제에서 특별자치도, 2개 행정시의 자치 1계층제로 단일 광역자치단체로 개편하였다.

「제주특별자치도특별법」에서는 1,062건의 중앙 권한을 특별자치도로 이양하였으며, 그 중 374건의 사무에 대하여 대통령령 또는 부령으로 정하도록 한 사항을 자치도 조례로 정할 수 있도록 위임하였다. 자치 역량 성숙도를 보아가며 국방·외교 등 국가 존립 사무를 제외한 중앙 사무의 지속적 지방 이양을 추진하고 있으며 현재 374건의 사무에 대해 97건의 위임 조례를 제정 추진 중이며 그 중 85건의 조례를 제정·공포하였다.

도지사가 관련 부처에 법률안 제출을 요청할 수 있는 권한을 부여하여 지역 문제 해결을 위한 발의권을 강화하여 종전의 ‘중앙부처 입안→정부 입법 절차→국회의 법률안 제출’ 절차를 ‘도지사→지원위원회→중앙부처 타당성 검토→정부 입법 절차→국회’로 개선하였다.

또한 획기적 재정 분권 추진을 위하여 지방교부세(행정자치부)의 3%, 지방교육재정교부금(교육인적자원부)의 1.57%를 법으로 보장하여 소요 재정을 안정적으로 확보토록 하였다. 국고보조사업 및 이양된 사무의 수행에 필요한 재정을 포괄적으로 지원하기 위해 국가균형특별회계에 제주 계정을 별도로 설치하고 종전 시·군세(9개)와 도세(7개)를 특별자치도세로 일원화하여 도 전체 차원에서 통합적으로 관리하게 하였다.

2) 제주자치경찰제 운영

자치경찰은 주민 생활과 밀접한 치안 업무를 담당하며 이를 위해 불심 검문, 보호 조치, 범죄 예방 등 직무 집행에 필요한 권한을 부여하고 정비·복제 등도 국가 경찰과는 다르게 운영한다.

특별법 제106조~제139조에는 자치경찰단 조직 구성 및 운영에 관한 사항이 명시되어 있으며 제주특별자치도는 조례로 「제주특별자치도 자치경찰 운영 등에 관한 조례」(5.10), 「제주특별자치도 자치경찰공무원 인사교류 조례」(5.10), 「제주특별자치도 자치경찰공무원의 임용 등에 관한 조례」(5.10)를 제정하였다.

또한 국가경찰 기구와의 유기적 협력 체계를 구축하기 위해 국가경찰과 자치경찰이 공동 참여하는 치안행정위원회를 운영하고 국가경찰과 자치경찰간 사무 배분 협약 체결, 통신망·인력 운영 상황 공유 등 상시 협조 체계를 구축하고 있다.

3) 제주특별자치도의회의 역량 강화

확대된 자율성을 활용한 의회 운영의 내실화를 기하기 위하여 의회 의원을 19명에서 41명으로 확대하고 분야별 전문성 확보를 위한 상임위원회를 4개 위원회에서 7개 위원회로 증설하였다. 또한 연간 회의 총 일수를 120일에서 130일 이내로, 정례회 일수를 40~46일에서 50일로 확대하였다.

또한 입법정책관을 신설하고 정책자문위원 13명을 채용하여 특별자치도민의 대표 기관에 걸맞은 의회 역량을 강화하기 위하여 노력하고 있다. 또한 자체적으로 매월 1회 의정포럼, 의원연구모임 3개 운영, 정기적 직무연찬 및 워크샵 등 자발적인 프로그램을 조직·운영하고 있다.

4) 교육자치

기존 학교운영위원회 간선으로 교육의원을 선출하던 것을 주민 직선제로 바꿨으며 도교육위원회와 도의회로 이원화되어 기존에 운영되던 교육위원회를 도의회 상임위로 교육위원회(교육위원 5, 일반위원 4)를 설치·운영하여 교육행정의 전문성을 살리면서 주민 대표성을 강화하였다. 이로 인해 기존 2~3개월 소요되던 예산·조례 처리 기간이 1개월 이내로 단축되는 등 교육행정에 대한 심의·의결 기능 일원화로 업무 효율성이 증대되었다.

5) 주민 참여 활성화: 주민자치센터의 운영

지역에 법정 주민자치센터를 설치·운영하여 주민 자치 역량 강화의 토대를 마련하였다. 2006년 2개 학교로 운영되던 주민자치학교를 2007년 43개 학교로 확대 운영하여 마을가꾸기, 주민자치센터 특성화 방안 컨설팅 등의 프로그램을 운영하고 있다.

프로그램 특성화로 지역의 문제를 스스로 해결하는 지역 특성화 사업을 43개 사업, 10억 원의 예산을 들여 추진하여 생활 자치 공간으로서의 기능을 강화하고 있다. 특히 총 프로그램의 26.5%인 141개 사업이 마을가꾸기 사업, 마을 바로알기 사업으로 주민 참여 자율 프로그램으로서 운영되고 있으며 문화 소외 지역을 찾아가는 이동 주민자치센터도 27개 센터가 운영되고 있다.

또한 일선 읍·면·동 행정 기능을 강화하기 위한 읍·면·동 공무원 정원을 750명에서 1,002명으로 확대하고 재량사업비, 자체사업 예산을 증액하고 리·통장 및 사무장 사기 진작책을 강구하여 제주형 생활자치모델로 육성·추진하고자 노력하고 있다.

2. 국제자유도시

1) 제도 개선

주요 제도 개선으로는 내·외국인의 투자 활성화를 위한 각종 지원, 골프장 건설 확대 지원을 위한 종토세·취득세 등 세금 감면, 외국인 생활 여건 개선 및 국제화 환경 기반 조성, 내국인 면세점 제도를 도입하여 관광 활성화 및 개발 재원 마련, 제주 여행객 구입 물품에 관세·특소세·부가가치세 등 8개 세금 면제, 제주도 무비자 입국 확대(종래 173개국에 17개국 추가)로 외국인 자유 왕래 촉진, 제주도 내 경관 및 지하수 관리 등 환경 규제 강화 등을 들 수 있다.

이를 실행하기 위한 추진 체계 구축을 위해 2006년 7월 제주특별자치도지원위원회 구성되었다. 제주특별자치도지원위원회는 제주국제자유도시 조성에 관한 주요 사항을 심의하며 위원장(국무총리), 정부위원(23), 민간위원(5) 등 29명으로 구성되었다. 2002년 5월에는 제주국제자유도시개발센터를 설립하였다.

제주국제자유도시개발센터는 제주국제자유도시개발사업 추진을 위한 공공성과 사업성을 가진 특수법인(특별법 제261조)으로 설립되었다. 주요 기능으로는 시행 계획 수립 집행, 선도프로젝트 등 개발사업 추진, 국내외 투자 유치와 홍보·마케팅, 투자자에 편의 제공, 내국인 면세점 운영 사업 등으로 개발사업 투자비 조달 등을 담당한다.

2) 기본 방향

국제자유도시의 기본 방향은 제주도를 국제적인 관광·휴양·첨단지식산업 등 복합기능을 갖춘 동북아 중심 도시로 발전시키는 데 있다. 교통망 확충, 유통산업 및 물류산업의 선진화, 정보시스템 구축, 국제 교류·협력 강화 등을 통한 “국제교류도시”를 개발한다.

또한 전통 문화예술의 계승·발전, 휴양형 국제관광도시 개발, 체육·스포츠 진흥 등을 통한 “문화관광도시”를 육성한다. 또한 첨단 과학기술 및 인재 육성, IT·BT 등 지식기반산업 육성, 차별화된 벤쳐기업 육성 등을 통한 “지식기반도시”를 육성한다. 농업·축산업·임업·해양·수산업의 경쟁력 향상, 감귤 산업 육성을 통한 “청정산업도시”를 조성한다.

보건의료의 선진화와 지역 주민의 삶의 질 향상, 생산적 복지시스템 구축, 지역 안전관리의 정보화 등 “복지중심도시”를 건설한다. 과학적인 토지이용 관리체계, 지역특성을 살린 읍·면·도서지역 개발, 친환경적 주거·건설 개발 등을 통한 “녹색정주도시”를 조성한다. 환경 보전, 수자원의 과학적 관리, 친환경적 에너지 수급 체계 구축 등 자연을 중시하는 “환경생태도시”를 조성한다.

3) 7대 선도프로젝트 사업

국제자유도시 개발 촉진을 위한 핵심 프로젝트로 관광·휴양분야 5개 사업, 비즈니스·첨단산업분야 2개 사업을 선정하여 민간 투자를 유치·개발하고 필요한 분야는 공공부문에서 지원하고 타당성 조사를 실시하여 사업 규모·시기·추진 방법을 구체화하고 사업별 우선 순위를 정하여 연차별·단계별로 추진하고자 하고 있다.

7대 선도프로젝트는 다음과 같다. ① 쇼핑아울렛 개발: 중국인 관광객 등 국내·외 관광객의 쇼핑 관광 활성화를 위해 테마형 복합 쇼핑아울렛의 개발 ② 서귀포 관광미항 개발: 수려한 주변 경관과 조화되는 미항으로 개발하여 레저·여가 공간을 제공하는 새로운 관광 명소의 개발

③ 신화·역사공원 조성: 제주도의 신화·역사를 소재로 한 테마공원을 조성하여 독특한 관광상품 제공 ④ 휴양형 주거단지 개발: 주거·레저·의료 기능이 통합된 세계적 수준의 휴양 주거 단지 조성으로 국내외 고소득 노년층의 유치 ⑤ 첨단과학기술단지 조성: 제주의 희귀한 생물 자원과 청정 환경을 활용한 생명공학 연구 등 교육·연구·창업 지원 기능이 결합된 과학기술단지의 조성

⑥ 중문관광단지 확충: 개발 답보 상태인 중문관광단지에 상업 시설과 해양 공원을 조성하여 제주를 대표하는 종합 위락관광단지로 육성 ⑦ 제주공항 자유무역지역 조성: 1차 상품·첨단 제품의 가공·수출 촉진과 항공 물류 산업 발전 기반 마련을 위한 자유무역지역의 조성

[문제점 및 개선 방안]

제주특별자치도가 출범한지 1년 밖에 되지 않았고 국제자유도시 또한 그 성과가 1~2년 사이에 나타날 수 있는 사항이 아니기 때문에 포괄적으로 문제점을 열거하기란 쉽지 않다. 그러나 추진과정상에 나타난 문제점을 특별자치도는 권한 이양의 측면에서 국제자유도시는 선점 효과적 측면에서 고찰하고 개선 방안을 제시하고자 한다.

1. 권한 이양의 한계와 개선 방안

권한 이양에 관해 특례의 형식을 빌린 점, 단위 사무별 이양 방식은 참여정부가 지방 분권의 원칙으로 제시하였던 선분권·후보완의 원칙과 포괄성의 원칙에도 위배되고 있다. 1999년 제정된 「중앙행정권한 지방이양 촉진 등에 관한 법률」에 의한 지방이양추진위원회의 지방 이양이 커다란 성과를 못 내고 있는 것도 단위사무별 지방 이양 방식이 번거롭고 시간이 많이 소요되기 때문이다.

즉, 특별자치도의 핵심은 지속적인 규제 완화와 권한 이양이고 이는 법 제도 개선에 대한 중앙정부의 지속적 지원을 전제로 하는 것이다. 최초 중앙정부가 다른 지자체와 차별화된 선진적인 분권 모델을 도입하고자 특별자치도를 설치하였으나 권한 이양시 지역 형평성 논리에 의해 지속적인 권한 이양이 이루어지지 않고 있어 시간적·경제적 비용이 소요되고 있는 실정이다.

권한 이양 내용을 살펴보면, 한 권한에 대해 어느 부분은 이관하고 어느 부분은 이관하지 않거나 사전 승인 또는 협의를 받도록 하고 있으며 현재 이관된 사무를 보면 다른 나라와 경쟁을 하면서 외국 투자가, 외국인 환자, 조기 유학생 등을 흡수할 수 있는 정책을 집행할 수 있는 권한은 거의 없고 제주도청 공무원을 통제하기 위한 관점에서 이루어지고 있는 수준이다.

특히 제주특별자치도의 주역 중에 가장 중요한 주역인 참여정부는 2008년 2월이면 임기가 만료되기 때문에 지원이 가능한 기간이 매우 짧고 특히 차기 정권에서도 지원이 지속될 것인가에 대해서도 의문이 있다. 성공적인 특별자치도 추진을 위해서는 우선 지역 형평성 논리를 근본적으로 극복할 수 있는 포괄적 권한 이양 근거를 확보해야 한다.

중앙정부의 관심과 지원의 지의 지속성에 대한 우려가 존재하기 때문에 헌법 개정과 연계하여 제주특별자치도의 지위 또는 자치입법권 확대를 위한 명확한 근거를 마련해야 한다. 이를 위해 중앙 단위 학계와의 공동 토론회 등을 토대로 특별자치도의 법적 지위에 대한 공감 형성 및 전략적 방안에 대해 협의를 추진해야 할 것이다.

2. 선점 효과 및 지원에 따른 문제점과 개선방안

제주특별자치도 출범 이후 각종 특구 발전법, 연안권 특별법 등 지역 특례법들이 「제주특별자치도특별법」을 벤치마킹 중에 있다. 현재 우리나라에는 제주국제자유도시 뿐만 아니라 인천경제자유구역, 부산·진해 경제자유구역, 광양만권 경제자유구역 등이 추진되고 있어 제주국제자유도시의 선점 효과는 지속되기 어려운 실정이다

제주특별자치도는 홍콩과 싱가폴의 결합 형태인 ‘홍가포르’를 발전 전략으로 설정하고 있으며, 개발 환경면에서 협소한 지역에 주변에 많은 나라가 둘러싸고 있고, 천연자원 매장 등이 없어서 인적 자원을 활용한 개발을 추진해야 한다는 점에서 유사하다. 또한 홍콩의 ‘1국2체제’는 제주특별자치도와 비슷하나 자치권 확보 면에서 제주특별자치도에 비하여 우월하고 싱가포르의 경우 ‘산업21’을 포함한 각종 국가 비전으로 사회 통합면에서 우월한 실정이다.

제주국제자유도시가 되기 위해 홍콩, 싱가포르 등 가까운 지역에 있는 경제 특구의 인센티브 제도와 비교해 볼 때, 제주특별자치도의 인센티브는 메리트, 차별화된 유인책이 떨어진다. 이를 위해 제주특별자치도 입주 기업이나 개발 사업자의 의향을 파악하고, 수요자 중심의 탄력적인 제도의 집행을 위해서는 아일랜드·홍콩 등에서 운영하고 있는 맞춤형 인센티브 제도의 도입이 요구된다.

이를 위해 싱가포르의 ‘투명하고 부패 없는 사회’, 홍콩의 ‘시장 친화적 정부 정책’이라는 긍정적인 이미지가 제주특별자치도에도 있어야 한다. 또한 국내 3개 경제자유구역, 중국의 3대 경제특구, 홍콩, 싱가포르 등이 주변에 집중되어 있어 외자 유치 경쟁이 치열하고 실제로 외국에서는 SOC 확충이 잘 되어 있는 부산, 인천에 관심을 많이 가지고 있기 때문에 ‘선택과 집중’의 원리에 의한 블루오션사업을 창출하여 외국자본의 유치를 유도해야 해야 한다.

또한 선점 효과 등은 지속되기 어려우므로 제주가 주체적으로 끊임없이 블루오션을 찾아내는 등 혁신과 도전 정신을 가져야 할 것이다. 도민의 평생 교육 확대와 연결하여 다문화 이해 과정 등 세계 속의 시민 의식을 배양할 수 있는 프로그램을 구축해야 한다.

[앞으로의 바램]

제주특별자치도는 지방자치법 상의 일반 도와 달리 고도의 자치권이 부여된 특별자치 구역으로 지방의 자생적 발전을 위하여 새로운 자치 모델을 정립하고 규제 자유 지역화를 통해 국제자유도시의 성공적 추진을 그 목적으로 하고 있다.

지속적으로 추진되고 있는 제도 개선과 규제 완화가 진정으로 제주 발전을 도모할 수 있을 뿐만 아니라 국가 경쟁력에도 기여하는 성과를 만들어 내기 위해서는 부족하고 미흡하다고 푸념하기보다는 조그마한 규제 완화와 제도 개선을 활용해 효과적인 선점 효과를 창출해야 할 것이다.

중앙정부와 제주도 간 신뢰를 형성하여 그 성공에 확신을 갖는다면 제주도민이 기대했고 참여정부가 원래 기획하였던 정치적 일체성 속에서 국방, 외교, 통상 등 국가의 본래적 기능을 제외한 모든 부분에서의 완전한 자기 결정권을 가진 특별자치도가 완성될 것이다.

또한 중앙정부로부터 이전 재원에 대한 지원 없이도 제도적인 개선과 규제만 완화된다면 제주도민 스스로가 제주 지역이 가지고 있는 유형·무형의 자원을 극대화하여 자립적인 제주 발전을 도모할 수 있도록 자치 역량을 강화할 수 있도록 노력해야 할 것이다.