[정의]

조선 후기 제주 지역에서 흉년이 들었을 때 백성을 구제하기 위해 두었던 제도.

[개설]

진휼곡은 춘궁기에 종곡(種穀)을 나누어주고 추수기에 거두어들이던 곡식 또는 제도를 일컫는다.

[제정배경 및 목적]

진휼곡은 1668년(헌종 9) 제주목사 이인(李寅)에 의해 설치되었는데, 진대구휼(賑貸救恤)의 기능을 담당했던 것으로 추측된다. 그러나 거듭된 자연재해로 원곡(元穀)이 줄어드는 결과가 초래되어 운영에 어려움이 많았다.

그 후 1731년(영조 7) 목사 이수신(李守身)이 자비곡(自備穀)과 나리포미(羅里舖米)를 합침으로써 진휼곡의 정상적 기능을 되찾게 되었다. 이 때부터 취모보용(取耗補用)이 이루어져 다른 이름의 환곡보다 관아재정 운영에서 중요한 지위를 차지하게 되었다.

[변천]

진휼곡은 진휼창(賑恤倉)·영진창(營賑倉)·영진청(營賑廳)·영진고(營賑庫)라고도 불렸는데, 제주에서는 제주목 내 주창(州倉)·동창(東倉)·서창(西倉), 그리고 대정창(大靜倉)·정의창(旌義倉)으로 환곡이 나뉘어졌다.

이와 더불어 제주목의 주보창(州補倉)·동창·서창, 그리고 대정창·정의창에 기부되었던 보민고(補民庫) 환곡은 보민창·영보고(營補庫)라고도 불렸다. 이는 1766년(영조 42) 목사 윤기동(尹耆東)에 의해 설치되었다.

제주민의 진상 부담을 완화시킬 필요성에서 설치된 이 환곡은 그 후 견역고(蠲役庫)·담은고(覃恩庫)의 환곡이 옮겨져 규모가 더욱 커지게 되었다.

[내용]

목사의 요청이 있으면 중앙정부는 주로 전라도 연안의 수령들로 하여금 비축하고 있던 곡식을 제주도로 보내도록 명령하였다. 이것으로 모자랄 때에는 경상도 지역, 심지어는 강화도 창고의 곡식까지도 보내주었으며, 적을 때는 수백 석으로도 가능했지만 많을 때는 3만 석을 넘을 때도 있었다.

진휼곡 중에는 가끔 쌀이 포함되기도 했지만, 콩과 조 등의 잡곡이 대부분이었고, 가끔 감자와 같은 구황식물도 포함되었다. 그리고 수천, 수만 석의 곡물과 함께 반드시 소금 수백 석이 제공되었다.

그런데 전국적으로 기근이 들었을 때는 곡식을 모으는 것도 결코 쉬운 일이 아니었다. 호남의 연안 고을들이 가뭄과 강풍의 재변으로 피해가 심할 때는, 전라도 관찰사와 수령들도 이를 구제하느라 바빴고, 비축해두었던 곡식도 분배한 뒤라 제주에 실어 보낼 곡식이 부족한 경우가 자주 발생하였다.

이러한 사례가 자주 반복되자, 조선 후기로 오면 아예 전라도 연안 나리포에 창고를 짓고 별장(別將)을 배치하여 제주도의 기근에 대비하도록 하였다. 평소에 제주목사는 나리포에 물고기와 미역, 그리고 양태를 비롯하여 대나무로 만든 각종 수공업품을 제공하면, 이것을 팔아 곡식을 비축하도록 한 것이다.

[수송]

진휼곡 수송을 위해서는 전라도와 경상도 연안의 통제영·수영(水營)에서 관할하는 관선이 주로 동원되었지만, 부족할 때는 상선도 자주 이용되었다. 제주에 보낼 진휼곡 수송이 늦어지는 경우에는 보다 못한 왕이 직접 수송을 전담할 어사를 특별히 파견하기도 하였다.

[폐단]

취모보용과 환총제(還摠制)가 시행됨에 따라 많은 문제점이 노출되었는데 제주 지역 또한 그러하였다. 진휼곡·보민고 환곡은 운영과정에서 여러 폐단을 낳고 있었다. 특히 환곡을 주고 되받는 과정에서 정한 양보다 적게 주고, 갑절 가까이 되받는 봉후분박(捧厚分薄) 현상이 공공연하게 나타났다.

또한 환곡의 안정적 운영을 도모하고자 가난한 민호에게는 환곡을 주지 않으려 하자, 설사 분급했다 하더라도 빠른 시간 내에 받으려는 재분선봉(纔分旋捧) 현상이 나타나기도 했다. 그럼에도 불구하고 이러한 단기간의 환곡 운영은 관아의 의도대로 진행되지 않고, 오히려 받을 수 없는 지경에 이르러 원곡이 줄어드는 최악의 상태까지 발생했다.

환곡의 분봉(分捧)과 관련하여 또다른 폐해가 나타나기도 하였다. 현지 농작물을 전혀 고려하지 않은 환곡 운영이 그것이었다. 즉 도내의 연안 지역에서는 모·맥을 생산하고, 산간 지역에서는 직·속을 경작함에도 불구하고 환곡을 징봉할 때는 산간 지역 경우 여름에 모·맥으로 독납(督納)하고, 연안 지역에서는 직·속을 가을에 받아들이려는 작태가 발생해 민생의 어려움이 가중되었다.

취모보용을 통한 관아재정의 운영은 이 시기의 일반적 현상이었다. 환총(환곡의 총량) 증가에 따른 호소환다(戶小還多) 폐해가 각지에서 발생했고, 이것은 늘어나는 관아재정과 맞물려 더욱 확대되는 모습을 띠었다.

제주 지역에서도 취모율(取耗率)의 인상과 모상생모(耗上生耗)·진분(盡分)을 통한 환총의 증대가 나타나고, 다른 곡물을 원환(元還)에 첨부하거나 또는 가입미(加入米)를 환곡에 덧붙임으로서 환총은 날로 늘어나기만 하였다.

환총의 증가는 얼마 되지도 않는 가호에 8~9석 내지 6~7석이라는 과다한 곡물을 수봉하도록 했다. 그리고 독납시 이를 제대로 갚지 못하면 이웃·친족에게서 대신 징봉하는 인징·족징이 상례화되어 환곡을 둘러싼 소요가 비일비재하였다. 더욱이 극빈자에게도 분급하고 반드시 받아들였기 때문에 집안이 파탄에 이르고 자녀들이 죽으로 끼니를 때우는 상황이 전개되기도 하였다.